"Россия председательствует в Совбезе ООН. Очень подходит к дате – Дню смеха. Несмотря на то что Россия – постоянный член Совбеза, она постоянно нарушает саму суть устава ООН". Таким твитом откликнулся глава внешнеполитического ведомства Евросоюза Жозеп Боррель на вступление России в должность председателя Совета Безопасности ООН – это произошло 1 апреля. Украина тогда тоже возмутилась и потребовала реформы Совбеза. В этих требованиях Киев не одинок, хотя причины добиваться такой реформы у разных ее сторонников неодинаковы. Многие эксперты говорят об углубляющемся кризисе, который способен погрузить международные отношения в хаос. Этому в немалой степени способствует война в Украине.
"Неравенство начинается наверху – в международных институтах. Борьба с неравенством должна начаться с их реформирования". Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш заявил это еще в 2020 году, но тогда мир был погружен в борьбу с пандемией ковида, и до реформы руки не дошли. Впрочем, не доходят они до нее уже не первое десятилетие. В конце мая, выступая на пресс-конференции по окончании саммита "Большой семерки" в японской Хиросиме, Гутерриш вернулся к теме реформы международных институтов. Он заявил, что состав Совета Безопасности ООН должен быть изменен так, чтобы соответствовать реалиям сегодняшнего дня, а не 1945 года, когда сразу по окончании Второй мировой войны была создана Организация Объединенных Наций. Вопрос на самом деле не праздный, что показывают, в частности, попытки прекратить российско-украинскую войну.
На днях Индонезия выступила с мирным планом для Украины. Одним из пунктов плана является размещение войск ООН в буферной зоне между украинскими и российскими войсками и проведение – опять же под эгидой ООН – новых референдумов на территориях, которые индонезийский министр иностранных дел Прабово Субианто назвал "спорными". Киев вежливо поблагодарил Джакарту за интерес к российско-украинскому урегулированию, но план отверг, заявив, что никаких территориальных споров с Россией у Украины нет, а есть лишь украинские регионы, оккупированные соседней страной. Что же касается мира, то, по мнению украинских властей, он возможен лишь на основе восстановления территориальной целостности Украины. Как бы то ни было, инициатива Индонезии – еще один пример того, что, хотя ООН часто подвергают критике за неэффективность, эта организация по-прежнему считается одним из главных механизмов поддержания мира.
Совет Безопасности ООН – орган, на который, согласно Уставу ООН, возложена ответственность за поддержание международного мира и безопасности. В его состав входят 15 стран-членов – 5 постоянных, каждый из которых обладает правом вето на резолюции СБ, и 10 непостоянных, которые избираются на двухлетний срок – по 5 стран каждый год. Постоянными членами являются державы-победительницы во Второй мировой войне: Великобритания, Китай, Россия (правопреемница СССР), США и Франция.
С начала войны в Украине Генеральная Ассамблея ООН, в которой участвуют все страны-члены (на сегодняшний день их 193), приняла убедительным большинством голосов несколько резолюций с осуждением российской агрессии. Однако эти резолюции являются не более чем декларациями, поскольку не имеют обязательной силы. Более серьезные резолюции СБ ООН, на основании которых могут приниматься конкретные меры, например, проводиться миротворческие операции, Россия, пользуясь правом вето, постоянно блокирует.
Война в Украине далеко не первый пример подобного раскола. На протяжении всей холодной войны СССР и его сателлиты блокировали западные предложения по ряду международных кризисов (например, советской войне в Афганистане); США, в свою очередь, неоднократно накладывали вето на резолюции СБ, направленные против политики Израиля. Уникальный случай произошел на заре существования ООН, в 1950 году, когда Кремль решил бойкотировать голосование в СБ по корейскому кризису: советский представитель не участвовал в голосовании, в результате чего остальные члены одобрили решение об отправке в Корею войск ООН, основу которых составил американский контингент. Эти войска приняли участие в Корейской войне на стороне правительства Южной Кореи, боровшегося против агрессии коммунистического Севера. Война завершилась "вничью", Корейский полуостров был разделен по 38-й параллели, это разделение сохраняется по сей день.
Самыми недовольными положением дел в Совбезе считаются страны Африки и Латинской Америки, не имеющие своих постоянных членов СБ. С другой стороны, давно сформировалась группа "топ-кандидатов", чьи претензии на постоянное членство считаются наиболее обоснованными, а их поддержка среди других стран, заседающих в Генеральной Ассамблее, – наиболее солидной. Это так называемая G4, в которую входят Бразилия, Германия, Индия и Япония. Индия и Бразилия считают себя представителями интересов "мирового Юга" – очень обширной и густонаселенной группы развивающихся стран. Германия и Япония представляют собой, в свою очередь, две мощные в экономическом и влиятельные в политическом плане державы, чье отсутствие в числе постоянных членов СБ ООН объясняется прежде всего реалиями 1945 года: речь идет о странах, проигравших Вторую мировую войну, хотя с тех пор мировые политические реалии очень сильно изменились.
Беда, однако, в том, что реформа возможна лишь с согласия самых разных стран, прежде всего нынешних постоянных членов Совбеза. При президенте Джо Байдене активно поддерживать ее стали США – однако, как заметил недавно министр иностранных дел Индии Субрахманьям Джайшанкар, "тут не всё зависит от желания или ответственности одной страны, пусть даже очень влиятельной. Члены ООН должны предпринять коллективное усилие". А этого как раз не хватает – из-за проблем в двусторонних отношениях: статус постоянного члена СБ для Индии (как и для Японии) вряд ли поддержит Китай, против Германии и Японии в нынешних условиях, очевидно, выступит Россия. А африканские страны продолжают протестовать против того, что их представителей нет в списке главных кандидатов, хотя иногда в этой связи называют Южно-Африканскую Республику. Чтобы избежать всех этих проблем, появились проекты, предлагающие более радикальные варианты, вроде принятия решений в СБ квалифицированным большинством голосов или уравнения в правах постоянных и непостоянных членов.
О том, есть ли выход из дипломатического тупика, связанного с реформой не только ООН, но и других международных организаций, Радио Свобода побеседовало со специалистом по проблемам международной безопасности, вице-президентом аналитического центра GLOBSEC, немецким политическим аналитиком Роландом Фройденштейном.
– Реформа Совета Безопасности ООН – одна из "вечнозеленых" тем мировой дипломатии, она обсуждается на протяжении десятилетий. Как вы думаете, что заставило Антониу Гутерриша вновь затронуть эту тему и связано ли это с войной в Украине, к которой разные страны – члены ООН, включая постоянных членов Совета Безопасности, относятся неодинаково?
– Война России против Украины вновь оживила представления о глобальной роли Движения неприсоединения. Мы на Западе часто обсуждаем, как лучше привлечь страны так называемого мирового Юга к более активной поддержке Украины и участию в противостоянии российской агрессии. Реформа ООН – часть этих дебатов, точнее, выдвигаемых в ходе них требований стран мирового Юга. Эти требования связаны с необходимостью лучшего приспособления ООН к экономическим и политическим реалиям сегодняшнего дня. Война в Украине сделала обсуждение этой проблемы более актуальным и интенсивным. Но это не значит, что его участники приблизились к разрешению проблемы. Для проведения такой реформы нужно согласие всех заинтересованных сторон, но достичь его будет крайне непросто.
– Звучат предложения – одним из сторонников этой идеи является, например, глава Европейского совета Шарль Мишель, – о том, что Россия как агрессор должна быть исключена из Совета Безопасности ООН. На ваш взгляд, это реально – и если да, то как это может быть сделано?
– Это было бы чрезвычайно трудно осуществить – просто потому, что в качестве постоянного члена СБ Россия обладает правом вето. Кроме того, действующий Устав ООН не предполагает ситуации, когда одни члены Совета Безопасности исключают других из его состава. Ну и, наконец, одним из пяти постоянных членов СБ является Китай, который склонен поддерживать Россию. Так что моего воображения не хватает для того, чтобы представить себе реальный сценарий исключения России.
– Германия и Индия считаются странами, располагающими наиболее значительной поддержкой других членов ООН в том, что касается их стремления стать постоянными членами СБ. Возможно ли хотя бы такое изменение состава Совета?
– Да, эти две страны обладают определенной soft power в рамках Генеральной Ассамблеи ООН. Индия здесь, может быть, даже в чуть более выигрышной позиции в силу демографического аргумента: недавно она стала самой населенной страной мира. Позиции Германии в мировой дипломатии несколько ослабели в последнее время, поскольку ее политическое и экономическое влияние в Европе снизилось, но она тоже остается сильным игроком. Однако мне трудно утверждать, что возможна именно такая комбинация: статус Германии и Индии в СБ ООН повышается, а всё остальное остается неизменным. Если же изменится что-то еще, то масштаб этих перемен будет явно более крупным, и они коснутся не только этих двух стран.
– Некоторые дипломаты и аналитики считают, что ООН вообще не реформируема и является архаичной организацией. Может быть, они правы – и каковы в таком случае альтернативы?
– Я частично согласен – в том, что касается архаичности этой системы. В 1945 году никто не мог представить себе мир таким, каким мы его видим сегодня. В то время ООН представлялась воплощением всех уроков, извлеченных из неудач предыдущих попыток организации мирового порядка, таких как Лига Наций. Но уже очень скоро, во время Корейской войны, ООН продемонстрировала свою слабость. Решение об отправке сил ООН в Корею было принято без участия Советского Союза, и с тех пор при всех международных конфликтах СССР стремился не допускать подобной ситуации. В результате все важнейшие резолюции и решения, предлагавшиеся западными странами в кризисных ситуациях, блокировались Москвой и ее союзниками, и наоборот.
Но, говоря об архаичности и недостаточной эффективности ООН, всегда следует держать в уме, что ее реформа возможна только при согласии всех участников, а этого крайне сложно достичь. Тогда возникает вопрос, а что лучше: архаичная система взаимодействия разных стран или отсутствие какой-либо системы вообще? Выбор сегодня именно таков. Я думаю, что полный демонтаж ООН со всеми ее подразделениями и механизмами не пойдет на пользу никому. Наоборот: лучше иметь несовершенную систему, чем никакой системы.
– Дональд Трамп и некоторые другие политики-популисты считают, что личные соглашения лидеров, дипломатия в формате "один на один" куда эффективнее, чем многосторонние соглашения и долгие обсуждения на международных форумах. Это хороший рецепт?
– Нет, нехороший. Это "закон джунглей". Кстати, относительно европейской интеграции тоже можно услышать подобные аргументы. Вся кампания сторонников Брекзита основывалась на утверждениях о том, что двусторонние политические и экономические договоренности лучше и действеннее, чем наднациональные структуры, такие как Евросоюз. Это неправда, и Британия после того, как она покинула ЕС, смогла в этом убедиться. Если экстраполировать этот принцип – только двусторонние договоренности – на всю мировую политику, то он сведется к своего рода глобальному социальному дарвинизму, выживанию сильнейших за счет более слабых и непрерывным конфликтам. ООН со всеми ее недостатками куда лучше, чем это.
– Дело не исчерпывается только ООН. Вот два недавних события. Первое – это предупреждение Финляндии о том, что из-за несогласия России и Беларуси с будущим председательством Эстонии в ОБСЕ работа этой организации может быть парализована. Второе – резолюция Европарламента с призывом не допустить председательства Венгрии в Европейском совете, поскольку правительство Виктора Орбана, по мнению депутатов, нарушает европейские принципы, подавляет гражданские свободы и симпатизирует Кремлю. Политические конфликты грозят разрушить международные институты? Может быть, мы уже на пороге краха всей системы широких международных организаций, сложившейся в период после Второй мировой войны, таких как ООН, ОБСЕ, Совет Европы, Европейский союз?
Результаты голосования по "антиорбановской" резолюции Европарламента:
– Да, система в кризисе. Но мы должны различать, с одной стороны, такие структуры, как ООН, демонтаж которой привел бы к большим проблемам для всего мира, а с другой – организации, без которых мир способен обойтись. Я бы причислил ОБСЕ ко вторым. Определенный уровень безопасности в Европе можно поддерживать и без нее. Европейский союз – совсем другая история. Без ЕС Европа стала бы очень небезопасным местом. Сейчас Евросоюз столкнулся с проблемой нарушений принципа верховенства закона Венгрией и Польшей. Как эта проблема будет решена, мы увидим в ближайшие годы. Но это совершенно не значит, что институтам ЕС угрожает серьезная опасность – и уж тем более что они на грани краха. Более того, этот крах стал бы катастрофой для Европы.
– Так, может, демократическим странам следует делать упор как раз на региональные организации вроде ЕС и НАТО, способные лучше обеспечить безопасность и благополучие граждан своих стран-членов, чем огромные глобальные форумы, которые всё чаще вызывают ощущение бесплодной и бессмысленной траты времени?
– Нет, как я уже сказал, я не думаю, что наш мир готов обойтись полностью без Объединенных Наций. Региональные организации, такие как НАТО, АСЕАН, Меркосур, Совет сотрудничества арабских стран Персидского залива, конечно, играют полезную роль, но у них всё же более узкие задачи. Что касается ЕС, то он стоит особняком. Это единственная действительно наднациональная организация в мире. Все остальные – в большей или меньшей степени межправительственные структуры, их члены не передают часть своих полномочий и суверенитета структурам этих организаций. А вот в ЕС дела обстоят именно так, там есть общее правовое пространство, создаваемое совместными усилиями. Если вернуться к вашему вопросу, то у меня простой ответ: у большинства международных организаций, равно как и у европейской интеграции, сейчас серьезные проблемы, но они ни в коем случае не должны решаться путем возврата к "закону джунглей".
Источник:www.svoboda.org